Mis à jour le 1 avril, 2024
A priori, comme son nom l’indique, rien ne peut être bâti sur un terrain inconstructible.
En réalité, à défaut d’une définition claire – un terrain est inconstructible par défaut – un terrain peut être construit selon sa localisation, le moment de l’année, la politique de la commune par exemple.
Une seule certitude : sans règle générale, c’est au cas par cas, le plus souvent avec votre commune, qu’il faut engager la discussion. Le point dans ce dossier.
Terrain (in)constructible : de quoi s'agit-il ?
Pourquoi acheter un terrain inconstructible ? Telle est la question. Les acquéreurs de ces terrains achètent soit par crédulité, soit pour jardiner, soit pour investir en vue de construire… Si les motivations sont nombreuses, voici quelques clés pour mieux comprendre la notion de terrain inconstructible.
En dépit de l’absence de définition légale, le Centre de Documentation de l’Urbanisme entend cette notion comme étant, un terrain sur lequel il n’est pas possible de construire car ne répondant pas aux critères techniques et juridiques nécessaires pour recevoir la qualification de terrain à bâtir.
Ces critères sont les suivant :
- technique : desserte du terrain par une voie d’accès, raccordement aux réseaux électrique, d’eau potable et d’assainissement
- juridique : situation dans un secteur désigné comme constructible par un Plan d’occupation des sols (POS), un Plan local d’urbanisme (PLU) ou un document en tenant lieu, où dans une partie actuellement urbanisée d’une commune ou désignée comme constructible.
En clair, si ces critères, cumulatifs, ne sont pas réunis, le terrain est de fait inconstructible. Ce qui n’engage l’avenir en rien puisque des processus de révision et de modification existent pour rendre constructibles des terrains qui ne l’étaient pas.
Par ailleurs, juridiquement, un PLU ou un POS peuvent rendre un terrain impropre à la construction pour diverses raisons : sécurité, salubrité, santé, protection du site, lieu classé en zone naturelle, obligation de prendre en compte un «projet d’intérêt général», etc.. Ainsi, un périmètre peut être considéré inconstructible en raison de risques de catastrophe naturelle (séisme, inondation, avalanches, glissement de terrains) ou technologiques. Cela étant, si des aménagements sont réalisés et les risques sont, sinon contenus, du moins diminués, la zone peut alors redevenir constructible.
La notion d’inconstructibilité est donc relative. En effet, un terrain peut être constructible pour un projet et non pour un autre. Par exemple, en terres agricoles, seul un agriculteur sera habilité à construire un édifice dont la destination devra, par ailleurs, être liée à son activité professionnelle. A contrario, le salarié Y, d’une entreprise X, qui dépose un demande de permis de construire sur le même terrain, pour une construction identique, essuiera un refus de l’administration.
De fait, les obstacles à la constructibilité sont à étudier au cas par cas. Ainsi, une DDE peut délivrer un permis des construire à titre précaire sur un terrain inconstructible pour une durée limitée, pour une guinguette au bord de l’eau par exemple. Attention, dans ce cas, l’administration peut à tout moment demander la destruction des édifices éventuels.
En résumé, force est de constater que la liste des causes d’inconstructibilité n’est pas limitée.
Qu'est-ce que la constructibilité limitée ?
L’une des premières causes rendant un terrain inconstructible est liée au concept juridique de ‘constructibilité limitée’ (article L111-1-2 du Code de l’Urbanisme). De quoi s’agit-il ? Dans les communes non dotées d’un plan local d’urbanisme (PLU) ou d’une carte communale, la règle de constructibilité limitée s’applique, c’est-à-dire qu’aucune construction ne peut être autorisée en dehors des parties urbanisées.
Toutefois, des constructions peuvent être autorisées par délibération du conseil municipal en dehors des parties actuellement urbanisées lorsque l’intérêt de la commune le justifie et ce pour éviter une diminution de la population communale. C’est ce qui permet l’éclosion des lotissements près des agglomérations. En clair, dans le cadre des règlements nationaux, c’est la commune qui décide seule de ce qui est constructible et de ce qui ne l’est pas. Ainsi, une commune peut décider de préserver ses terrains agricoles, une autre de préserver son activité économique et artisanale, une autre privilégier le développement de sa population. Dans le cadre de votre projet, c’est donc à la mairie qu’il faut vous adresser.
A noter que l’article L111-5, qui prévoyait des limites de constructibilité, n’a plus cours. En effet, cet article indiquait qu' »il ne peut plus être construit sur toute partie détachée d’un terrain dont la totalité des droits de construire, compte tenu notamment du coefficient d’occupation du sol (COS) en vigueur, a été utilisée. Lorsqu’une partie est détachée d’un terrain dont les droits de construire n’ont été que partiellement utilisés, il ne peut y être construit que dans la limite des droits qui n’ont pas été utilisés avant la division». Pour simplifier, la constructibilité d’un terrain était liée au nombre d’habitants ; c’est-à-dire que si le nombre était déjà atteint, le reste du terrain, même divisé, devenait non constructible.
Désormais les règles d’urbanisme seront appliquées au terrain faisant l’objet de la demande, sans qu’il soit besoin d’examiner si ce terrain est issu de la division d’un terrain bâti. Cette disposition est très importante, explique le site de l’Association des maires de France (AMF), concernée au premier chef. En effet, combinée avec la disposition prévoyant que le plan local d’urbanisme (PLU) ne peut plus fixer une superficie minimale des terrains constructibles, sauf en raison des contraintes techniques liées à la réalisation d’un assainissement, elle permet une densification maximale des terrains. La commune doit prévoir dans son PLU (Plan local d’urbanisme) les règles permettant d’en atténuer les effets.
Causes de non constructibilité : la protection de la population
Un Plan local d’urbanisme (PLU) ou un Plan d’occupation des sols (POS) peut délimiter un périmètre inconstructible en raison de risques de catastrophe naturelle (séisme, inondation, avalanches, glissement de terrains) ou technologiques.
La protection de la population face aux risques naturels majeurs
Quand un risque prévisible d’avalanches, de crues torrentielles, de mouvements de terrain menace gravement une population, l’Etat peut soit exproprier les terrains à risques, sous réserve que les indemnités d’une telle opération ne s’avèrent pas plus coûteuses que la mise en œuvre de moyens de sauvegarde et de protection, ou il peut élaborer et mettre en application des «Plan de Prévention contre les Risques (PPR).
Ces PPR, adaptés localement en fonction du ou des risques, ont pour intérêt de délimiter les zones exposées aux risques, dites zones de danger, en tenant compte de la nature et de l’intensité du risque éventuel encouru. En conséquence, ce dispositif pourra soit prescrire les conditions de mise en œuvre et d’exploitation d’activités ou de construction quelconques soit les interdire purement et simplement.
Ainsi, dans les zones où les risques d’incendies de forêt sont importants, autrement dit les zones délimitées par un «PPR incendies de forêt» (où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles peuvent être autorisées), toute opération nouvelle d’aménagement visée par le code de l’urbanisme comporte obligatoirement « dans son périmètre une bande de terrain inconstructible à maintenir en état débroussaillé isolant les constructions des terrains en nature de bois, forêts, landes, maquis, garrigue, plantation ou reboisements » (article L. 322-4-1 du code forestier), indique la Documentation française, dans un guide méthodologique.
D’une manière générale, les aménagements susceptibles d’augmenter les risques ou d’exposer une population supplémentaire doivent être proscrits ou sévèrement encadrés. Une attention particulière sera accordée :
- aux établissements recevant du public (ERP), notamment ceux accueillant des personnes à mobilité réduite, comme les personnes âgées, les jeunes enfants, les malades ou les handicapés ;
- aux activités industrielles ou commerciales. A la destruction éventuelle de l’installation, s’ajoute la perte d’exploitation et le risque de pollution ;
- aux réseaux divers (électricité, téléphone), bâtiments et centres opérationnels concourant à l’organisation des secours et à la gestion de la crise (hôpitaux, pompiers, centraux téléphoniques, etc.). Ils doivent continuer à fonctionner au mieux en période de crise ;
- aux constructions légères, temporaires ou isolées, campings, caravanings…
Bref, le PPR, lorsqu’il existe, constitue une véritable protection qui régit la vie de la commune et détermine de fait si le terrain est ou non constructible en fonction de l’intensité du risque naturel. Des savoir-faire locaux et des règles traditionnelles, pour résister aux incendies par exemple, pourront être prescrits aux nouvelles constructions.
La protection de la population face aux risques technologiques
De la même manière que pour les risques naturels majeurs, l’Etat élabore et met en œuvre des plans de prévention des risques technologiques ayant pour but de limiter les effets d’accidents susceptibles de survenir dans les installations et pouvant entraîner des conséquences sur la salubrité, la santé et la sécurité publiques de manière directe ou en polluant le milieu. Comme pour les risques naturels majeurs, les dits plans délimitent les zones à risques et selon la nature et l’intensité du risque technologique interdisent ou autorisent la construction d’une maison ou une activité commerciale ou industrielle.
Causes de non constructibilité : la protection des sites
En zone de montagne, près du littoral, ou qu’il s’agisse de préserver des paysages, voire des monuments historiques, la réglementation, la commune ou un EPCI (Etablissements publics de coopération intercommunale) peuvent rendre inconstructibles des terrains par ailleurs parfaitement viables. Détails.
Les zones de montagne (articles L145-3 C.U.)
Conformément au principe de construction en continuité, la loi montagne prévoit que « sous réserve de la réfection ou de l’extension limitée des constructions existantes et des installations ou équipements d’intérêt public incompatibles avec le voisinage des zones habitées, l’urbanisation doit se réaliser en continuité avec les bourgs, villages et hameaux existants » (L145-3-III C.U.).
Cependant, deux dispositions visent à assouplir, en zone de montagne, cette règle d’urbanisation en continuité. La première ouvre la possibilité, en zone de montagne, de créer des zones d’urbanisation future (zone NA), de taille et de capacité d’accueil limitées, situées en discontinuité de l’urbanisation existante, lorsque l’urbanisation en continuité compromettrait la préservation des terres agricoles de valeur ou les paysages.
Selon l’AMF (Association des maires de France), la création de telles zones pourra être autorisée à titre exceptionnel, après accord de la chambre d’agriculture et de la commission des sites. En effet, « cette disposition donne une possibilité mesurée d’ouvrir de nouveaux espaces constructibles dans des communes où les différents régimes applicables au sol l’interdisaient. Faisant l’objet d’une procédure très encadrée, ces mesures permettront de densifier certaines zones d’habitat diffus, auxquelles était refusées jusqu’à présent le statut de hameau ». En clair, des terrains inconstructibles peuvent le devenir pour densifier des hameaux existants.
La seconde disposition va dans le même sens puisqu’elle consiste à autoriser en zone de montagne, l’adaptation des constructions existantes, permettant ainsi la restauration de constructions isolées et notamment la transformation d’anciens chalets d’alpages ou autres granges en résidences secondaires ou en lieux d’accueil touristiques.
La zone du littoral : bande des 100 mètres (article L146-6-1 C.U.)
Une commune ou un EPCI (Etablissements publics de coopération intercommunale) compétent peut établir un schéma d’aménagement dans la bande des 100 mètres afin de réduire les nuisances ou dégradations liées à la présence d’équipements ou de constructions réalisées avant l’entrée en vigueur de la loi «littoral».
Pour améliorer les conditions d’accès au domaine public maritime, ce schéma peut, à titre dérogatoire, autoriser le maintien ou la reconstruction d’une partie des équipements ou constructions existants à l’intérieur de la bande des 100 mètres, dès lors que ceux-ci sont de nature à permettre de concilier les objectifs de préservation de l’environnement et d’organisation de la fréquentation touristique. Ce schéma est approuvé, après enquête publique, par décret en Conseil d’Etat, après avis de la commission des sites.
La protection des sites et des paysages
En vertu du code de l’urbanisme, dans chaque département est établi une liste des monuments naturels et sites dont la conservation et la prévention présentent, aux plans artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque, «un intérêt général».
Une commission supérieure des sites aide à l’élaboration et à l’application sur l’ensemble du territoire, d’une politique de protection, de conservation et de mise en valeur des monuments naturels, des sites et des paysages urbains et ruraux. Ainsi, la décision de classement détermine exactement les servitudes imposées aux propriétés. Une zone de protection peut être établie aux alentours du site, rendant, de ce fait le terrain inconstructible.
Causes de non constructibilité : le zonage
Un Plan local d’urbanisme (PLU) ou Plan d’occupation des sols (POS) définit des règles de zonage, pouvant interdire de construire dans certaines zones délimitées par ce plan. On distingue ainsi quatre zones qui, selon leur classement, pourront être construites, ou non.
La définition du zonage laisse théoriquement aux autorités de la commune une grande marge d’appréciation, sous réserve qu’elle tienne compte d’orientations ou de prescriptions établies à un niveau supra communal. Ainsi, l’article R123-4 dispose qu’un PLU peut faire apparaître quatre grande zones : des zones urbaines dites zone U, des zones à urbaniser dites zones AU, des zones agricoles dites zones A, des zones naturelles et forestières dites zone N.
Peuvent être classées en zones U, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter. Quant aux zones AU, elles concernent les secteurs à caractère naturel de la commune, destinés à être ouverts à l’urbanisation.
Relativement aux zones A, sont concernés les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Seules les installations ou constructions nécessaires aux services publics ou d’intérêt collectif et à l’exploitation agricole peuvent être autorisées en zone agricole. Enfin, concernant les zones N, sont classés dans cette catégorie les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : soit de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt (notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique), soit de l’existence d’une exploitation forestière, soit de leur caractère d’espaces naturels.
Ainsi, le zonage prévu par les documents d’urbanisme, compte tenu de la vocation réelle des terrains mais également de la volonté politique des élus locaux voire de l’Etat, donne une vision globale des zones a priori constructibles, lesquelles sont constituées par les zones A et AU. Cela étant, il existe des terrains non constructibles dans ces zones et pour le savoir, il faut demander un certificat d’urbanisme à la mairie du lieu de localisation dudit terrain.
Autres limitations au droit de construire
La prise en compte de projet d’intérêt général, les entrées de ville et le plan d’exposition au bruit sont autant d’éléments pouvant affecter la constructibilité d’un terrain.
La prise en compte de projet d'intérêt général (PIG)
L’article R121-3 du code de l’urbanisme dispose, en substance, que peut constituer un projet d’intérêt général tout projet d’ouvrage, de travaux ou de protection présentant un caractère d’utilité publique et étant destiné à la réalisation d’une opération d’aménagement ou d’équipement ou de fonctionnement d’un service public, à l’accueil et au logement des personnes défavorisées ou de ressources modestes, et à la protection du patrimoine naturel ou culturel, à la prévention des risques, à la mise en valeur des ressources naturelles ou à l’aménagement agricole et rural.
Les PIG relèvent d’initiatives étatiques. Et la notion d’intérêt général ayant une acception extensive, les tribunaux exercent sur la qualification de PIG pouvant être retenue par les autorités administratives, un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation ou du bilan coûts /avantages.
En clair, l’Etat peut décider d’un projet à sa convenance le qualifiant de PIG, lequel impliquerait de fait le classement en zone non constructible d’un périmètre déterminé, ainsi que l’expropriation de terrains habités pour cause d’utilité publique. Heureusement, les juridictions administratives contrôle les éventuelles «erreurs d’appréciation» de l’Etat.
Les entrées de ville (article 12, L111-1-4 C.U.)
L’article L111-1-4 du code de l’urbanisme relatif aux entrées de villes instituait une règle d’inconstructibilité le long des autoroutes et routes express. Il s’appliquait, de plus, de plein droit dans les communes ne disposant pas d’un POS (Plan d’occupation des sols) ou d’un document d’urbanisme en tenant lieu, opposable aux tiers.
Dorénavant, les communes non dotées d’un plan local d’urbanisme peuvent ne pas être frappées par l’interdiction de construire aux entrées de ville dès lors qu’une étude attestant de la prise en compte des nuisances, de la sécurité, de la qualité architecturale, ainsi que de la qualité de l’urbanisme et des paysages, ayant reçu l’accord de la commission départementale des sites, est jointe à la demande d’autorisation du projet.
Ce nouvel article, qui concerne aussi bien les particuliers que les professionnels, permet une application plus souple de la règle d’inconstructibilité, eu égard aux spécificités locales, notamment en zone de montagne.
Le plan d'exposition au bruit (article L147-5 C.U.)
Le plan d’exposition au bruit a pour objectif d’éviter d’exposer aujourd’hui et demain de nouvelles populations au bruit aéronautique. Il détermine quatre zones – de zone A gêne très forte à zone D, pas de gêne – imposant des limitations du droit de construire et des mesures particulières dans toutes ces zones pour ce qui concerne, la rénovation, la réhabilitation, l’amélioration, l’extension mesurée ou la reconstruction des constructions existantes.
Ainsi, dans la zone C (gêne modérée), les plans d’exposition au bruit peuvent délimiter des secteurs où des opérations de réhabilitation et de réaménagement urbain peuvent être autorisées, à condition qu’elles n’entraînent pas d’augmentation de la population soumise aux nuisances sonores. A noter que tous travaux dans ces zones doivent faire l’objet de mesures d’isolation acoustique. Ce dispositif est annexé au Plan local d’urbanisme (PLU).
Concrètement, le plan d’exposition au bruit définit une modification des possibilités de déroger à l’interdiction de construire dans les zones C :
- la possibilité de réaliser dans ces zones, des immeubles collectifs moyennant réduction corrélative des habitations précédemment exposées au bruit est supprimée.
- désormais, il est possible, pour permettre le renouvellement urbain des quartiers et villages existants, de délimiter, dans les zones C, des secteurs ou des opérations de réhabilitation et de réaménagement urbain, à condition qu’elles n’entraînent pas d’augmentation significative de la population soumise aux nuisances sonores.
En tout état de cause, le certificat d’urbanisme doit signaler l’existence de la zone de bruit et l’obligation de respecter les règles d’isolation acoustique.
Terrain non constructible : les servitudes
La ou les servitudes liées à un terrain sont le premier élément pouvant influer sur la constructibilité d’un terrain, un terrain pouvant être « constructible » mais pas en totalité. Par exemple, un terrain qui était constructible peut devenir inconstructible, une commune ayant décidé de réaligner une rue.
Ces servitudes, qui limitent votre droit de propriété et restreignent les possibilités de construire, peuvent être privées ou publiques. Concernant les premières, elle peuvent être légales, c’est-à-dire instituées par la loi, et concernent généralement le domaine lié au voisinage. Ce sont, par exemple, les règles de distance et de hauteur à respecter pour la plantation des arbres. Elles peuvent également être conventionnelles, c’est-à-dire résulter d’un accord avec le voisin. Ce sera le cas pour l’accès au terrain (droit de passage). Les servitudes privées doivent impérativement figurer dans le contrat de vente du terrain.
Les servitudes publiques sont, quant à elles, apparentes ou non, qu’il s’agisse par exemple de lignes de réseau aériennes (apparentes) ou de câbles souterrains, du passage d’une canalisation publique, de règles de reculement (invisibles). Plus précisément concernant les lignes électriques aériennes (article 5, article 12 bis de la loi du 15 juin 1906), puisque il s’agit du cas le plus fréquent, le préfet peut instituer des servitudes limitant ou interdisant de construire des logements ou des établissements recevant du public au voisinage d’une ligne électrique aérienne de tension supérieure ou égale à 130 kilovolts, après déclaration d’utilité publique précédée d’une enquête publique.
A noter cependant que ces servitudes ne peuvent faire obstacle aux travaux d’adaptation, de réfection ou d’extension de constructions existantes, à condition que ces travaux n’entraînent pas d’augmentation significative de la capacité d’accueil d’habitants dans les périmètres où les servitudes ont été instituées. Un décret en Conseil d’Etat, pris après avis du comité technique de l’électricité, fixe la liste des catégories d’ouvrages concernés, les conditions de délimitation des périmètres dans lequel les servitudes peuvent être instituées ainsi que les conditions d’établissement de ces servitudes.
Pour connaître les servitudes publiques attachées ou non, à votre terrain, il faut consulter le plan d’urbanisme (PLU) ou demander un certificat d’urbanisme à la mairie du lieu de localisation de votre terrain.
Comment savoir si un terrain est inconstructible ?
Afin de vous assurer que le terrain que vous convoitez est bien constructible, vous devez vous rendre au service urbanisme de la mairie du lieu de situation du terrain pour y consulter le Plan d’occupation des sols (POS) ou Plan Local d’Urbanisme (PLU). Ce document délimite le sol communal en différentes zones selon leur affectation (zone d’habitation, zone industrielle, zone agricole…) et précise si tel ou tel terrain est constructible ou non et quel type de construction peut, ou non, y être élevé. Vous pouvez en obtenir une copie sous forme papier ou cdrom.
Toutefois, il est conseillé de se procurer un certificat d’urbanisme car il s’agit d’une garantie complémentaire. En effet, ce document reprend de manière plus détaillée ce qui est contenu dans le POS ou le PLU. Un certificat d’urbanisme « positif » signifie que le terrain est constructible. Et les règles énoncées dans le certificat d’urbanisme sont valables pendant une durée d’un an à compter de son obtention. Autrement dit, pendant la durée de validité de votre certificat, vous êtes certain d’obtenir votre permis de construire. Car n’oubliez pas que, même si le terrain est constructible, vous serez tenu de demander un permis de construire.
Pour obtenir un certificat d’urbanisme, vous devez déposer une demande en mairie. Ce document vous sera délivré gratuitement dans un délai de deux mois à compter de votre demande.
Sa durée de validité est d’un an ; si elle est supérieure, sans pouvoir excéder 18 mois, elle est indiquée sur le certificat. Le certificat d’urbanisme peut être prorogé par période d’une année tant que les prescriptions d’urbanisme, les servitudes administratives et les taxes et participations applicables au terrain n’ont pas évolué. Vous devez demander cette prorogation au moins deux mois avant l’expiration du délai de validité.
Les dispositions mentionnées sur le certificat prorogé sont garanties pendant toute sa durée. Vous pouvez vous prévaloir d’un droit acquis au maintien des règles d’urbanisme mais également du régime des taxes et participations. Aucune nouvelle participation financière ni nouvelle servitude d’utilité publique (autres que celles ayant pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique) ne pourra survenir pendant la validité, même prorogé, du certificat.
Pour toute information et formalités, adressez-vous à la mairie et/ou à la Direction Départementale de l’Equipement (DDE) de votre département.
Peut-on contester le caractère non constructible d'un terrain ?
Une décision ayant une incidence négative sur la qualification d’un terrain peut être contestée par un administré dès lors qu’il est concerné, soit directement devant l’auteur de l’acte, lequel lui porte préjudice, soit le plus souvent devant le juge administratif, soit devant le juge judiciaire.
Par exemple, dans le cadre d’une révision ou d’une modification d’un document d’urbanisme comme le PLU ou le POS, l’administré est habilité à s’y opposer, au moment de l’enquête publique, étape pendant laquelle les administrés font l’objet d’une consultation. L’administré aura d’autant plus une raison d’agir que le nouveau document issu de la révision ou de la modification transforme son terrain constructible en terrain inconstructible. Cette contestation de décision est soumise au maire et non au juge.
Par ailleurs, en matière de contestation devant le juge d’une décision de l’administration, le contrôle de légalité du juge administratif peut revêtir plusieurs formes tels que le recours pour excès de pouvoir, le recours en appréciation de validité, le recours en indemnité dirigés contre les collectivités publiques lorsque celles-ci, par une application irrégulière des règles d’urbanisme, ont causé un préjudice aux administrés.
Dans le cadre d’un recours pour excès de pouvoir, un particulier dès lors qu’il a un intérêt à agir peut remettre en cause une décision administrative qui lui est dommageable. De fait le juge peut contrôler une décision émanant du maire ou du préfet, notamment. Par exemple, tout administré ayant un intérêt à agir peut exercer un recours pour excès de pouvoir en matière de POS ou de PLU, contre une décision prescrivant le plan, l’arrêté le rendant public et la délibération qui l’approuve. Attention le juge a limité le nombre d’actes faisant grief, autrement dit ceux qui peuvent être contester. Concrètement, a été admis par les juges un recours à l’encontre d’un arrêté qualifiant une opération de «Projet d’intérêt général», lequel rendait le terrain non constructible.
Le contentieux de la légalité peut également déboucher sur l’annulation d’un certificat d’urbanisme qui qualifierait par exemple un terrain comme étant non constructible. Ce recours permet de faire annuler par le juge administratif une décision d’urbanisme irrégulière.
En revanche, relève de la compétence du juge judiciaire, le contentieux relatif aux actes de poursuite de l’administration, à l’évaluation des biens dans le cadre des procédures de préemption, notamment. Un juge judiciaire sera également saisi en cas de vente entachée d’un vice du consentement d’un terrain non constructible. Par exemple, M.Dupont achète un terrain dont il croît qu’il est constructible, et ce sous les conseils «avisés» de son notaire, lequel était en mesure de dire à son client que le terrain était non constructible.
Pour récapituler, le droit confère au propriétaire d’un terrain non constructible la possibilité de remettre en question une telle qualification.
Un terrain inconstructible peut-il devenir constructible ? Et vice-versa ?
Le changement de nature d’un terrain est fonction de l’évolution du Plan Local d’Urbanisme (PLU) ou du Plan d’Occupation des Sols (POS), lesquels plans sont modifiés via deux procédures, la modification et la révision. De fait, un terrain non constructible peut devenir constructible. L’inverse est aussi vrai quoique plus exceptionnel.
La modification
L’article L 123-13 du code de l’urbanisme, en vertu de la loi du 2 juillet 2003, dispose que la procédure de modification est possible si le changement envisagé :
- ne porte pas atteinte à l’économie générale du projet d’aménagement et de développement durable du plan en vigueur ;
- ne réduit pas un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière, ou une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels ;
- ne comporte pas de graves risques de nuisances.
La modification est une procédure simple dont l’initiative appartient au maire. Le projet doit être ensuite soumis à enquête publique, lequel projet doit avant l’enquête être notifié au préfet, au président du Conseil régional, au président du Conseil général et le cas échéant, au président de l’établissement public chargé de la gestion d’un SCOT (schéma de cohérence territoriale), ainsi qu’aux organismes qui doivent normalement être consultés, lors de l’élaboration d’un SCOT. La modification doit enfin être approuvée par délibération du conseil municipal.
Cependant, elle peut également être demandée par le préfet. C’est au niveau de ladite enquête que les administrés expriment leur opinion, oralement ou par écrit, auprès du commissaire-enquêteur en charge à l’issue de l’enquête d’établir un rapport. Ce dernier peut, avec l’accord du maire, organiser une réunion publique. Les habitants de la commune peuvent alors s’opposer à la réalisation d’un projet initié par le maire ou par le préfet. En clair, démocratie oblige, en qualité de citoyen, c’est à ce moment qu’il vous faut vous manifester.
La révision
A défaut, juridiquement, de pouvoir recourir à une procédure de modification, la procédure de révision doit être engagée parce qu’il risque de s’en suivre une «atteinte à l’économie générale du plan» en vigueur ; un risque certain ou supposé d’apparition d’une nouvelle nuisance ou la disparition d’une protection par exemple. Elle peut ne porter que sur une partie du plan. Dans le cadre de cette procédure, un certain nombre d’autorités et de personnes doivent être consultées, une enquête publique doit également être organisée et la révision doit être approuvée par délibération du conseil municipal. La révision d’un POS pré-existant conduit aujourd’hui à l’adoption d’un PLU.
Il existe, par ailleurs, une «révision simplifiée» lorsqu’elle a pour seul objet la réalisation d’une construction ou d’une opération à caractère public ou privé, présentant un intérêt général, notamment pour la commune ou toute collectivité, ou lorsque la révision a pour but la rectification d’une erreur matérielle, elle peut à l’initiative du maire, être effectuée selon une procédure simplifiée.
Cette procédure est applicable aussi dans l’hypothèse d’un projet d’extension des zones constructibles n’affectant pas l’économie générale du projet d’aménagement et de développement durable et ne comportant pas de graves risques de nuisance. Par exemple, une révision peut permettre la transformation d’une zone NA (agricole) en zone U (urbaine) ou en zone AU (à urbaniser) ou encore procéder à la définition d’un périmètre de ZAC (Zone d’Aménagement Concerté). La commune délimite une superficie, elle passe avec un aménageur privé un contrat aux termes duquel ce dernier crée les voiries, des réseaux divers, puis divise et vend des lots. L’objet de la ZAC est très variable. Il peut s’agir d’une ZAC pour habitations, d’une ZAC pour de l’activité industrielle, commerciale… Cela s’appelle de l’ «Urbari» ou de l’urbanisme opérationnel. Il s’agit donc d’une procédure mixte entre la commune et un aménageur privé, le dispositif étant, somme toute, piloté par la commune. L’urbanisation s’effectue de cette façon et dépend quelque peu de la volonté politique des collectivités.
Ainsi, via ces deux procédures, et sous réserve des contraintes précitées, les conseils municipaux ont la faculté de rendre un terrain inconstructible en terrain constructible. Ainsi, selon des agents immobiliers, certains ménages peu argentés achètent des terrains en périphérie des villes dans l’espoir que leur acquisition prenne de la valeur et devienne, de fait, constructible du fait de l’agrandissement de la ville toute proche. Attention un tel investissement peut tarder à porter ses fruits dans la mesure où le passage de terrain inconstructible en terrain constructible peut prendre plusieurs générations.
En conséquence si un tel changement est possible, l’inverse l’est aussi, auquel cas la situation peut se révéler préjudiciable ou pénalisante. En voici un exemple édifiant. Selon un agent immobilier, «pour qu’un terrain devienne inconstructible il suffit qu’un écolo dise que le terrain en cause contient une espèce rare à protéger, et rendra, de fait, inconstructible ce terrain. Pour ce faire, il ira chercher tous les anthropologistes qu’il connaît de manière à trouver une espèce inconnue ou très peu connue». L’agent immobilier conseille donc à tous les propriétaires de terrain aujourd’hui constructible de ne pas le laisser nu mais, au contraire, d’y construire une maison car, en cas de modification ou de révision d’un POS ou d’un PLU, l’habitation ne pourra pas être démolie.
Peut-on installer des habitations légères de loisirs sur un terrain inconstructible ?
Peut-on installer une caravane ou un mobile homme de façon semi-permanente ou plus sur un terrain non constructible?
Les équipements de loisirs utilisés pour des hébergements provisoires ou saisonniers, tels la tente, la caravane et le «mobil home», pour lesquelles aucune autorisation d’installation n’est habituellement requise, connaissent des sorts variables en matière de terrains inconstructibles.
La tente, qui a un caractère purement mobilier, ne constituant pas une construction, n’est soumise à aucune condition d’utilisation. Par conséquent, vous êtes libre de planter votre tente sur un terrain non constructible, encore que la planter en plein hiver dans un couloir d’avalanche ne soit pas recommandé.
En revanche, la caravane (c.urb., art.R.443-2), lorsqu’elle a perdu ses éléments de mobilité, ou l’habitation légère de loisirs (c.urb.R.444-2) – encore dénommée «maison mobile» ou «mobile home» -, qui est une construction à usage non professionnel, démontable ou transportable, connaissent un usage plus réglementé.
En effet, les «mobile home» et les caravanes, dès lors qu’ils ont perdu leurs moyens de mobilité, nécessitent une autorisation au titre de l’urbanisme afin de pouvoir stationner au même endroit pendant plus de trois mois. Ainsi, si une installation provisoire peut être envisagée – par exemple en bordure de Loire en été – ces équipements ne peuvent pas l’être à demeure sur un terrain non constructible sans une autorisation de la commune. Il convient donc de se méfier d’agents immobiliers peu scrupuleux – ce sont des agents eux-mêmes qui le signalent – qui pour vendre un terrain vont assurer qu’une installation permanente de mobile home sur un tel terrain est possible. Une telle installation n’est donc pas d’emblée interdite mais elle requiert, en tout état de cause, une autorisation auprès de la commune concernée.
Les constructions en «dur» sont-elles possibles sur un terrain non constructible ?
Construction et terrain inconstructible sont a priori antinomiques. Or, construire sur un tel terrain est (parfois) possible mais de manière conditionnée. Concrètement, voici quelles sont les constructions possibles (abri de jardin, cabanon, garage pour bateaux, maison sur pilotis, clôtures…) et à quelles conditions (surface, taille, protection contre un risque,…).
Sur un terrain non constructible, comme son nom l’indique, vous ne serez pas libre d’y construire ce que vous désirez car, en la matière, ne sont tolérés par le code de l’urbanisme, uniquement des constructions de moins de 2 mètres carrés de surface et inférieure à 1,5 m de hauteur. Ces dimensions très réduites vous permettent au mieux la construction d’une cabane à outils, d’un tout petit abri de jardin ou d’une niche pour le chien.
Cependant, les élus locaux peuvent interdire de manière absolue toute construction au motif qu’il existe un risque quelconque, une inondation par exemple, ou au contraire admettre certaines édifications si des protections ont été réalisées et/ou si le risque est saisonnier.
En l’espèce, étant donné la diversité des causes rendant inconstructible un terrain, les municipalités étudient les demandes au cas par cas. Par conséquent, le mieux est de s’adresser à la mairie du lieu de localisation du terrain. En effet, la municipalité doit avoir connaissance des risques naturels ou industriels, par exemple, qui touchent la collectivité mais aussi des moyens éventuellement mis en œuvre pour contenir ces fléaux.
L’exemple de la petite commune d’Amboise (Indre-et-Loire), qui est confrontée à trois risques majeurs dont deux naturels – inondations et éboulements – et un industriel avec une pollution de l’air et de l’eau pouvant entraîner des dommages pour les biens et les personnes, est à cet égard révélateur. La commune a donc pris l’initiative de mettre à la disposition de sa population un Document d’Information Communale sur les Risques Majeurs (DICRIM), en vertu de l’article L125-2 du code de l’environnement. Afin de lutter contre de tels risques, Amboise a d’une part adapté les activités économiques et humaines en vue de limiter au maximum les expositions des biens et des personnes à ces risques et, d’autre part, elle met en œuvre des actions, retranscrites dans le Plan de Prévention des Risques, (PPR) et le Plan d’Exposition aux Risques (PER) consultables en mairie. Les autorisations éventuelles seront donc délivrées en fonction de ces différents plans.
En clair, les risques sont tellement diversifiés qu’il est difficile ici de donner une règle générale. Ainsi, un abri de jardinier ou de pêcheur, plus grand que la taille réglementaire, pourra être toléré en été près d’une rivière au risque nul d’inondation et non près d’une autre susceptible de connaître des crues soudaines. Pour reprendre l’exemple d’Amboise, un cabanon sera éventuellement toléré à un endroit mais pas à un autre menacé d’un éventuel éboulement. Et cela peut changer le jour où la ville installe des protections adéquates.
Reste le cas de la maison sur pilotis qui, concernant le risque d’inondation, semble constituer, a priori, une solution au problème de l’habitat en zone inondable. Gardez-vous cependant de trop d’optimisme. En effet, les Directions départementales de l’Equipement (D.D.E.), celles de la Drôme et des Yvelines par exemple, l’interdisent formellement pour diverses raisons.
La première est que les pilotis ou plots de la maison créent des zones d’embâcle ; les troncs et les branches d’arbre se coincent et créent un barrage artificiel. La seconde est que, en cas d’inondation, l’évacuation des victimes est très difficile. Enfin, d’un point de vue esthétique, pour nombre d’élus, même si les deux premières contraintes sont résolues, la maison sur pilotis «dégrade» le paysage.
La même logique prévaut dans le cas d’une clôture. Le droit de se clore est certes un droit reconnu par le code civil et la jurisprudence admet que tout un chacun a le droit de clore son terrain, fut-il inconstructible. Cependant, il existe des limites à ce droit. En effet, un maire peut, dans le cadre de son pouvoir de police, interdire l’installation d’une clôture au motif qu’elle empêcherait la libre circulation d’une personne sur une servitude de passage. De même, dans les zones à fort risque d’inondation, il peut estimer que celle-ci gêne, voire nuise, à l’évacuation des victimes éventuelles.
Pour finir, une exception de taille. En effet, en vertu de l’article L.111-3 du code de l’urbanisme, la reconstruction à l’identique d’un bâtiment détruit par un sinistre est autorisée nonobstant toute disposition d’urbanisme contraire, sauf si la carte communale ou le plan local d’urbanisme en dispose autrement, dès lors qu’il a été régulièrement édifié.
En d’autres termes le fait qu’un POS ou un PLU classe en zone inconstructible un secteur donné de la commune, n’empêchera pas de reconstruire à l’identique, sauf si ceux-ci envisagent l’hypothèse de l’interdiction d’une telle opération par des considérations de sécurité publique. Peuvent également être autorisées, sauf dispositions contraires des documents d’urbanisme notamment, la restauration d’un bâtiment dont il reste l’essentiel des murs porteurs, dont l’intérêt architectural ou patrimonial en justifie le maintien.
Bref, en conclusion, l’idée de construire « en dur » sur un terrain non constructible, sauf circonstances adaptées et pour un projet particulièrement bien conçu, risque de se révéler difficile à mettre en œuvre. Votre municipalité reste, à tous égards, votre interlocuteur privilégié.
Les aménagements aquatiques
Les aménagements dits aquatiques sont aussi divers que variés. En effet, selon que l’objet est d’agrémenter le terrain ou de le rendre viable, ces aménagements obéissent à des régimes différents.
Les affouillements et les exhaussements, termes juridiques désignant la réalisation de travaux (lesquels consistent à creuser ou à remblayer le sol) ne sont pas soumis à autorisation, sauf s’ils affectent une surface supérieure à 100 mètres carrés et un niveau (en profondeur ou en hauteur) de plus de 2m. Dans ce cas, en vertu de l’article R.422-2 du code de l’urbanisme, ils obéissent au régime des installations et travaux divers. Ainsi, la personne qui veut créer un lac sur son terrain, constructible ou non, devra, selon la dimension de celui-ci, solliciter ou non une autorisation. Cependant, attention, la double condition (profondeur et hauteur) est cumulative.
Par ailleurs, le creusement d’un puits, dont l’objet est de rendre plus viable un terrain inconstructible, pour l’arrosage par exemple, est possible puisqu’il ne s’agit pas d’un édifice. Idem pour la construction par exemple d’une citerne de récupération d’eau. Attention cependant, une autorisation reste nécessaire. (S’adresser à votre mairie qui vous indiquera le service concerné).
A l’inverse, la construction d’une piscine en terrain non constructible est a priori interdite. Vous pouvez seulement, dans ce domaine, installer une piscine gonflable pour le bonheur de vos chérubins, le week-end. Exception la plus courante, un terrain agricole classé «non constructible» en vertu des Plans locaux d’urbanisme (PLU), peut accueillir une piscine. En l’occurrence, la piscine est considérée comme un agrément pour une maison destinée à l’activité agricole.
Bref, les piscines y compris la piscine «hors sol», laquelle est démontable, font l’objet d’une interdiction systématique des élus locaux. Sauf rares exceptions, au cas par cas, selon le critère d’inconstructibilité retenu.
Constructions à usage commercial
Les constructions ou installations à usage commercial, de la crêperie à l’air libre au stand de vente, en passant par le chapiteau de cirque, sur des terrains inconstructibles sont légions. Qui n’est pas allé déjeuner ou dîner dans une guinguette au bord d’un fleuve par exemple ?
Selon le droit, ces installations lourdes nécessitent forcément un permis de construire et ne sont a priori pas possibles sur des terrains non constructibles. Pourtant, ces types de constructions, souvent saisonnières, sont viables de fait sur certains terrains, à des moments précis de l’année, à des conditions particulières, selon la volonté et les capacités matérielles, en termes de protections, des collectivités locales. Ainsi, en zone de montagne, l’organisation d’un lieu d’accueil provisoire en été dans un couloir d’avalanches – dont le risque n’est établit qu’en hiver – est envisageable.
Ailleurs, de telles installations sont permises, à condition qu’un Plan de Prévention des Risques (PPR) soit institué, plan dont l’intérêt est de protéger d’une catastrophe naturelle les usagers du lieu ou de la manifestation. Cependant, même si le ou les risques naturels sont connus, certaines communes refusent purement et simplement les constructions sur terrains inconstructibles, fussent-elles saisonnières, car, en dépit d’études précises, les risques sont prévisibles de manière certaine et toutes les mesures de protections peuvent se révéler insuffisantes. C’est le cas de la Drôme par exemple qui, familière du risque d’inondation, s’oppose à toutes constructions, malgré l’existence de cartes d’aléas, car leur précision, selon un agent de la Direction Départementale de l’Equipement, n’est pas garantie.
En clair, l’autorisation de construire ou de s’installer sur un terrain non constructible à des fins commerciales relève de la commune, et dépend d’un grand nombre de facteurs tels que la zone sur laquelle se situe le terrain inconstructible sur le Plan local d’urbanisme (PLU) ou le Plan d’occupation des sols (POS), l’existence d’un PPR, la saison, etc. Il n’existe donc pas de principe général mais une somme d’exceptions qui tiennent compte des paramètres susceptibles d’influencer la décision de la municipalité, laquelle acceptera ou refusera une activité commerciale sur tel ou tel terrain impropre à la construction.
Les installations productrices d'énergies non polluantes
Un projet éolien requiert, selon la dimension de celui-ci, une autorisation d’occuper le sol, cette dernière doit être conforme aux règles d’urbanisme en vigueur.
Les éoliennes d’une hauteur égale ou inférieure à 12 m au dessus du sol sont exclues du champ d’application du Permis de Construire (article R 421.1.8 du Code de l’urbanisme). Par conséquent, libre à vous d’installer une éolienne sur votre terrain inconstructible. Encore faut-il que celui-ci soit suffisamment exposé au vent, d’une part. D’autre part, en pratique leur rendement est fonction de leur taille, laquelle atteint facilement 80 à 100 mètres de haut (contre 40 m pour les mats anémométriques, qui sont haubanés) et 70 de large, et leur puissance unitaire atteint 2, voire 3 MW, auquel cas une autorisation est requise.
Enfin, l’érection d’une telle installation connaît des restrictions supplémentaires. En effet, un tel projet très souvent dénature le paysage et peut constituer une gêne pour les «voisins». De fait, les éoliennes ne peuvent surplomber les propriétés voisines que sous réserve de l’accord des propriétaires concernés. De même, le surplomb du domaine public nécessitera une autorisation d’occupation du domaine public.
En clair, l’installation d’une éolienne sur un terrain inconstructible est un projet qui nécessite une mûre réflexion compte tenu des nombreuses contraintes qui l’accompagnent.
A défaut de pouvoir installer une éolienne, l’aménagement de capteur solaire est-il plus libre? La réponse est, au regard du droit actuel, négative. En effet, longtemps considérés comme des éléments de construction de nature expérimentale n’étant soumis à aucune autorisation, les capteurs solaires nécessitent un permis de construire depuis la circulaire n°80-32 du 29 février 1980. La loi de simplification n°86-13 du 6 janvier 1986 les soumet au régime des déclarations de travaux.
Cependant, un terrain non constructible pouvant l’être pour diverses raisons, il n’est pas dit que compte tenu par exemple de contraintes liées au site, de la présence éventuelle d’habitations alentours,… une installation ne soit pas permise. Soumettez tout de même votre projet au service de l’urbanisme de votre mairie, lequel étudiera précisément votre requête.
Pour résumer, si vous voulez produire à moindre frais, dans le respect de l’environnement, de l’électricité sur un terrain non constructible, vous serez confronté à une ou des restrictions, voire à une interdiction formelle, lesquelles devront cependant être motivées par les services compétents.